Schwache Deklaration und trotzdem wichtige Weichenstellungen für die Zukunft

Bericht von Gabi Hildesheimer, Mitglied der Schweizer Delegation als Vertreterin der Wirtschaft

Zusammenfassung
Die achte Konferenz der Vertragspartner des Klimaprotokolls von Kyoto (COP 8) fand vom 23. Oktober bis 1. November in New Delhi statt. Sie brachte keine grossen Entscheide. Es wurde über Klimaveränderung vor allem im Kontext der nachhaltigen Entwicklung gesprochen und schliesslich nach einer langen Verhandlungsnacht eine bescheidene Ministererklärung verabschiedet. Die Delhi-Deklaration bezieht sich mehr auf die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung, als dass sie die Ziele des Kyoto-Protokolls in den Vordergrund stellt. Konkrete Aussagen zu Reduktionsverpflichtungen für die Zeit nach 2012 fehlen denn auch. Sie macht immerhin deutlich, dass weitere Emissionsreduktionen nötig sind und ruft die Vertragsparteien auf, den Anteil erneuerbarer Energien zu steigern.

Als Wirtschaftsvertreterin konnte ich die Anforderungen der Unternehmen in die Delegation einbringen. Auf der technischen Ebene haben diese Inputs den Konsenstext mitbeeinflusst. Die Verhandlung auf Ministerebene konnte ich in ganzer Länge aktiv mitverfolgen. Die Information der Wirtschaftsgemeinschaft in der Schweiz über die Konferenz ist eine Verpflichtung, die ich hiermit gerne erfülle.

Ausgangslage und Hintergrund
Die Menschheit ist heutzutage mit der Tatsache konfrontiert, dass ihre Aktivitäten zu einer globalen Erwärmung des Klimas führen, was schwerwiegende Konsequenzen für das gesamte Ökosystem Erde und für das Leben der Menschen in reichen wie in armen Ländern hat. Vor diesem Hintergrund geht das Kyoto-Protokoll der Klimakonvention über den blossen Ruf nach Massnahmen hinaus. Es setzt vielmehr auf rechtsverbindliche Verpflichtungen, um die in den Industrieländern seit nunmehr 150 Jahren anhaltende Zunahme der Schadstoffemissionen zu stoppen und schliesslich rückgängig zu machen. Für ein Inkrafttreten des Protokolls braucht es 55 nationale Ratifizierungen von Ländern, welche zusammen für mindestens 55 Prozent der Treibhausgas-Emissionen aller Industrieländer verantwortlich sind.

Bereits haben 96 Länder dem Protokoll zugestimmt, die zusammen 37.4 Prozent der Industrieländer-Emissionen verursachen. Die Ratifizierung durch Russland (17.4 %) und die Schweiz (0.3 %) würden z.B. die fehlenden Beiträge liefern. Es wird davon ausgegangen, dass (unter anderen) die beiden erwähnten Parteien das Protokoll spätestens nächsten Frühling ratifizieren werden und dieses somit in Kraft treten kann. Die ersten Reduktionsziele, zu welchen sich die entwickelten Länder (sogenannte Annex I-Parteien) verpflichtet haben, sollten bis 2012 erreicht sein.

Vor diesem Hintergrund fiel die COP 8 in eine Zwischenphase: Die grossen Hebel sind definiert (Marrakesch Accords der COP 7), aber der Vollzug auf internationalem Niveau ist noch nicht gestartet. Ziel der Konferenz war entsprechend, technische Detailfragen der Umsetzung zu klären. Vielleicht noch wichtiger, aber nicht auf der offiziellen Traktandenliste stehend, war die Vorbereitung der weiteren Massnahmen zur Bewältigung der Klimaproblematik: Welche Reduktionsverpflichtungen und welche Anpassungsmassnahmen sind im Anschluss an die erste Verpflichtungsperiode zu vereinbaren? Wer übernimmt wie viele der erforderlichen Lasten, wie ist der Einbezug der Entwicklungsländer? Der dritte Zustandsbericht des Klimawissenschaftsrates der UNO (IPCC TAR) legt dar, dass wesentlich weitergehende Emissionsreduktionen nötig sein werden, als bisher vereinbart, um die drastischen Folgen der Klimaänderung zu verringern.

Dieser achte Klimagipfel sollte eine wichtige Weichenstellung einleiten: Ein klares Votum für Verhandlungen der nächsten Verpflichtungsperiode (2013 bis 2017) wäre dringend nötig gewesen. Der tiefe Graben zwischen den armen und reichen Ländern hat eine entsprechende Zusage sehr schwierig gemacht. Das gegenseitige Misstrauen behinderte auch in manchen Diskussionen über technische Umsetzungsfragen sinnvolle und zukunftsfähige Lösungen: Die armen Länder möchten keine Verpflichtungen eingehen, bevor nicht klare Resultate zur Zielerreichung aus den Annex ILändern vorliegen, ja sie verweigerten sogar die Diskussion über ein späteres Engagement. Sie argumentierten mit ihren oft sehr geringen pro Kopf-Emissionen und dem dringenden Bedürfnis nach Entwicklung. Die meisten Industrieländer hingegen insistierten darauf, den Vorbereitungsprozess der nächsten Verpflichtungsperioden möglichst bald einzuleiten. Zum einen, weil bis zu einer Einigung in dieser heiklen Frage viele Jahre verstreichen können, zum anderen, weil bis in zehn Jahren die Entwicklungsländer die Hälfte der Emissionen zu verantworten haben werden. Lösungen, die diese nicht einbeziehen, werden also für das Gesamtziel nicht ausreichen. Die USA spielten in dieser Konferenz eine besonders fragwürdige Rolle: Sie traten als Anwalt der Entwicklungsländer auf und äusserten sich gegen eine mittel- bis langfristige Lastenteilung zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern. Dies ist umso stossender, als die USA bereits vor eineinhalb Jahren angekündigt haben, dass sie das Kyoto-Protokoll nicht ratifizieren werden und dies unter anderem mit dem Fehlen von Verpflichtungen seitens der bevölkerungsreichen Entwicklungsländer begründeten.

In dieser schwierigen Ausgangslage ist es als positiv zu bewerten, dass überhaupt ein Dialog in Gang kam. Die nächste Klimakonferenz, welche in einem Jahr in Italien stattfinden wird, wird sich der Herausforderung stellen müssen, im spannungsgeladenen Umfeld konstruktive Lösungen zu erarbeiten.

Delhi-Deklaration zu Klimaänderung und nachhaltiger Entwicklung
Die Verhandlungen über einen Deklarationsvorschlag des indischen Umweltministers Baalu wurden mit grosser Heftigkeit geführt. In der ursprünglichen Version lag das Hauptgewicht auf der Armutsbekämpfung und der zukünftigen Entwicklung der armen Länder. Der ganze Themenkomplex der Klimaänderung wurde wenig, das Kyoto-Protokoll gar nicht angesprochen. Die Annex I-Länder wurden aufgerufen, ihre Verpflichtungen entsprechend der Klimakonvention zu erfüllen, mit expliziter Erwähnung der Finanzierung und des Technologietransfers. Die Annex I-Länder unter der Führung von Kanada und der EU wollten die Notwendigkeit weiter gehender und breiter verankerter Massnahmen nach Ende der ersten Verpflichtungsperiode im Papier festschreiben. Dies würde logischer- und notwendigerweise auf Reduktionsverpflichtungen der grossen Schwellenländer hinauslaufen und wurde von diesen daher hart bekämpft. Schliesslich wurde zwar auf die Einleitung des langfristigen Prozesses zur Definition der Reduktionsziele nach 2012 verzichtet, hingegen aber erwähnt, dass weitere Emissionssenkungen nötig sind, um eine Stabilisierung der Klimaänderung zu erzielen („...significant cuts in global emissions will be necessary to meet the ultimate objective of the Convention...“).

Die Deklaration wurde in der Öffentlichkeit als schwach bewertet. Auch die Schweizer Delegation hätte sehr gerne griffigere Inhalte durchgesetzt. Insbesondere der Vorschlag zur Etablierung einer „roadmap“ für die mittelund langfristige Massnahmenplanung stammte aus der Schweiz. Angesichts der beschriebenen sehr angespannten Ausgangslage ist die Tatsache, dass kein Rückschritt hingenommen werden musste und letztendlich eine gemeinsam Erklärung abgegeben wurde, als Erfolg zu betrachten. Die Verhandlungen zeigten eines deutlich: Obwohl von Industriestaaten und Entwicklungsländern gefürchtet, hat die eigentliche Diskussion um die Zukunft des Kyoto-Protokolls und der Klimakonvention nach 2012 schon begonnen.

Weitere Ergebnisse
Research and Systematic Observation. Zwei Hauptdiskussionspunkte gaben phasenweise zu sehr heftigen Diskussionen Anlass: Einerseits wurde die Rolle des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) als Koordinationsorgan der Wissenschaftsgemeinschaft von den Entwicklungsländern und den USA in Frage gestellt. Damit wurde die einmalige Chance aufs Spiel gesetzt, dass die Forschungsbefunde im Bereich Klima mit einer Stimme kommuniziert werden. Das IPCC hatte im bisherigen Prozess eine sehr wichtige Funktion innegehabt, welche in Zukunft möglicherweise an Bedeutung verlieren wird.

Andererseits war bei der Formulierung der Wünsche an die Forschungsgemeinschaft die Erwähnung von Stabilisierungsszenarien für die Treibhausgasemissionen äusserst umstritten. Zuwenig ist heute noch darüber bekannt, welche Auswirkungen – auch ökonomischer Art – die verschiedenen Reduktionsszenarien, die Anpassungsmassnahmen bzw. die Bewältigung von Schadensereignissen zeigen werden. Einseitige Betrachtungen nur der Kosten für die Änderungen der Technologie und Verhaltensänderungen im Rahmen der Reduktionsszenarien führen zu Planungen, welche wirtschaftlich ineffizient sind und die begrenzten Ressourcen falsch einsetzen. Die Erkenntnis, dass eine Politik des business as usual zwangsläufig mit erheblichen negativen Folgen verknüpft ist, ist besonders in den USA sehr unpopulär. Dies, obwohl die Kosten für klimabedingte Schadensereignisse sich kontinuierlich drastisch erhöhen. Die Entwicklungsländer fürchten den drohenden stärkeren Einbezug in die Bewältigung der Klimaprobleme, welcher durch ergänzende Forschungen eingeleitet werden könnte. Trotz dieser Allianz der USA und der G77-Gruppe konnten die folgenden Forschungsansätze aufgelistet werden: Zusammenhänge zwischen Klimaänderung, nachhaltiger Entwicklung und Gerechtigkeit, Stabilisierungsszenarien und Unsicherheiten. Mit dieser Formulierung konnte das Ziel der Klimakonvention ohne weitere Verwässerung über die COP 8 hinaus gerettet werden.

Der Exekutivrat des CDM (Cleaner Development Mechanisms-Executive Board) traf sich am 23. und 24. Oktober in New Delhi. Die vom Akkreditierungspanel (CDM-AP) erarbeiteten detaillierten Modalitäten zum Akkreditierungsprozess wurden an der COP 8 verabschiedet. Damit wird der im August 2002 lancierte Akkreditierungsprozess der Operational Entities wie geplant weitergeführt. Im nächsten Jahr können erstmals CDM-Projekte zur Prüfung vorgelegt und ab Frühjahr 2003 die ersten CDMProjektvalidierungen vom Exekutivrat gutgeheissen werden. Zudem verabschiedete die COP 8 die ersten vereinfachten Verfahren für Kleinprojekte (Small Scale Projects) sowie die eigenen Verfahrensregeln für den CDM-Exekutivrat. Die ersten akzeptierten Projekte werden hinsichtlich der Praktiken wie Baseline und Monitoring-Plan den Massstab für später nachfolgende Projekte setzen.

Die Kontaktgruppe zu den Modalitäten für den Einbezug von (Wieder- )Aufforstungsprojekten in Entwicklungsländern („Sinks in CDM“) diskutierte Fragen bezüglich Sicherstellung der dauerhaften Bindung des in Wäldern gespeicherten CO2 (non-permanence), Bestimmung der Baseline (additionality), Vermeidung von CO2-wirksamen Nebeneffekten (leakage), Unsicherheiten bei der Erfassung der Senkenleistung (uncertainty), sowie Auswirkungen auf die sozio-ökonomischen Gegebenheiten und auf die Umwelt (socio-economic and environmental impacts). In ihren Beiträgen hob die Schweiz vor allem die Zusammenarbeit mit anderen UN-Konventionen, im speziellen die Konvention über die Biodiversität (CBD), als zentrale Voraussetzung für die Sicherstellung der klima- und umweltpolitischen Integrität von Senkenprojekten beim CDM hervor und reichte im Anschluss beim Sekretariat des UNFCCC einen schriftlichen Vorschlag ein. Die Ergebnisse der Diskussionen sowie konkrete Vorschläge werden vom Sekretariat in einem Optionspapier verarbeitet. Dieses wird die Grundlage bilden für die weiteren Verhandlungen, die an der COP 9 zu einem Abschluss zu bringen sind.

Für die Überprüfung der Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen ist der Bereich "Reporting and Review" zentral. Hier waren verschiedene Richtlinienelemente noch hängig. Abgeschlossen wurden u.a. Arbeiten betreffend Buchführung über Emissionsrechte. Massnahmen zur Sicherstellung der Qualifikation von LänderexpertInnen zur Überprüfung von Inventaren und Länderberichten wurden konkretisiert. Weiterhin ausstehend sind die Richtlinien zur Handhabung der Senken, da hier wissenschaftliche Grundlagenarbeiten des IPCC noch nicht abgeschlossen sind.

Bei den Arbeiten über technische Standards für nationale Treibhausgas- Register (dies sind die nationalen CO2-Buchhaltungen) konnten Fortschritte erzielt werden. Um die reibungslose Abwicklung von Transaktionen von Emissionsrechten zwischen verschiedenen Registern und mit dem Rechenzentrum zu gewährleisten, wird ein generelles Design vorgegeben. Dieses umfasst Datenformat, Definition von Schnittstellen, Kommunikationswege und Dialoge sowie Vorgaben über Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit. Das UNFCCC Sekretariat wurde mit der Entwicklung des Rechenzentrums (transaction log) und des CDM Registers beauftragt.

Persönliche Würdigung
Für mich persönlich war der Besuch der COP 8 aus verschiedenen Gründen ein ausserordentliches Ereignis. Die Atmosphäre einer UNO-Konferenz mit VertreterInnen aus allen Winkeln der Erde und mit ganz anderen Spielregeln als in der nationalen Politik hat mich tief beeindruckt. Für die ÖBU war die Ernennung meiner Person als Wirtschaftsvertreterin eine Anerkennung ihrer Position in der Schweizer Wirtschaft und unserer sachlichen Kompetenz in Klimafragen. Ich konnte die Anforderungen einer nachhaltigen Wirtschaft in die Delegation einbringen und auch gewisse Textpassagen im Sinne der Zukunftsfähigkeit prägen. Die Verhandlung auf der politischen Ebene in der geschlossenen Ministerrunde konnte ich in ganzer Länge mitverfolgen und beim Lobbying ausserhalb des Saales aktiv eingreifen.

Die Delegationen brachten ihre jeweiligen spezifischen Erwartungen an die Staatengemeinschaft mit. Es war sehr spannend nachzuvollziehen, wieso der eine oder die andere eine Formulierung so nicht akzeptieren konnte resp. welche „Gegengeschäfte“ für ein Einverständnis anzubieten waren. Ein Müsterchen: Warum war beispielsweise „Stabilisierung“ ein so starkes Reizwort für die Entwicklungsländer? Dies hat mit der Zusammensetzung der „G77 und China“-Gruppe zu tun, welche einen breiten Zusammenschluss der Entwicklungsländer umfasst. Viele der sehr armen Länder waren gar nicht oder nur mit kleinen Delegationen an der Konferenz anwesend. Wortführer waren Schwellenländer-Vertreter, insbesondere Saudi-Arabien, Venezuela, Indien und China. Diese haben wortgewaltig die Rechte ihrer Ländergruppe auf eine massive Steigerung der pro Kopf- Emissionen verteidigt (würden sie soviel emittieren wie wir, würden sie selbstverständlich auch gerne sparen). Es war diesen Delegationen sehr wohl bewusst, dass für eine Stabilisierung der Emissionen auch ihre Länder einen Beitrag leisten müssten, wozu sie (noch) nicht bereit waren. Daher die Ablehnung des Begriffs.

Es war manchmal schwierig, die bestehenden Gräben zwischen arm und reich nicht einfach als gegeben hinzunehmen und damit auf eine Lösung zu verzichten. Um der Resignation entgegen zu wirken, habe ich immer wieder mit VertreterInnen armer Länder diskutiert und versucht darzulegen, dass kaum hohe pro Kopf-Emissionen ihr Ziel seien, sondern hoher Wohlstand, und dass es unsere gemeinsame Aufgabe sei, eine Entkoppelung dieser beiden Aspekte voranzutreiben. Die entwickelten Länder, welche die heutige Klimasituation zu verantworten haben, werden wohl die finanzielle Hauptlast für die notwendigen Massnahmen tragen müssen.

Der Zusammenschluss der Environmental Intergrity Group (EIG), welche die Schweiz leitet, brachte nähere Bekanntschaft mit der VertreterInnen so unterschiedlicher Länder wie Mexiko und Südkorea sowie Monaco (Liechtenstein gehört noch zur Gruppe, war aber nicht anwesend). Mit diesen wurden die strategischen Muster der anstehenden Verhandlungsrunden vorbesprochen. Die bunt zusammengesetzte Gruppe von OECD-Ländern, die in keine andere Gruppe passen und Umwelt als integrales Thema sehen, hat im kleinen Massstab manchmal die Diskussionen im grösseren Rahmen vorweggenommen und damit die Formulierung sinnvoller und akzeptabler Kompromissformeln ermöglicht. Die Schweiz, die mit einer sehr professionellen Delegation präsent war, hat unter der Führung von Botschafter Beat Nobs einen bedeutenden Beitrag an den erreichten Resultaten gehabt – grösser, als von unserem kleinen Land erwartet werden könnte.

Nicht zuletzt brachten auch die intensiven und langen Gespräche mit einigen unserer „Allianz-Partner“ neue und bereichernde Einblicke in die Verhältnisse rund um den Globus: Insbesondere die Delegierten aus Russland, Norwegen und Cook Islands (Südpazifik) erweiterten meinen persönlichen Klimahorizont auf sehr konstruktive und sympathische Art. Auch die Methode des „Verhandelns bis zum Einschlafen“, der Suche nach einem Kompromiss durch eine ganze Nacht, war eine Erfahrung der besonderen Art. Nicht eine Mehrheit gewinnt, sondern die Hartnäckigkeit, eine Position auch ausserhalb der üblichen Bürozeiten zu verteidigen und die Geschicklichkeit, im rechten Moment das rechte Angebot zu unterstützen.

Mir scheint die Teilnahme einer Vertreterin der Wirtschaft in der Delegation wichtig, zum einen um die Anliegen der Unternehmen einzubringen. Zum anderen aber auch um die Schweizer Wirtschaft über Hintergründe und Zwischentöne zu informieren und damit das Interesse an den Resultaten, welche durchaus auch unsere Tätigkeiten beeinflussen können, wach zu halten.

Die Ergebnisse der Klimakonferenz von New Delhi würde ich nicht als gar so schlecht bezeichnen, wie sie in manchen Medien präsentiert wurden. Immerhin konnte ein drohender Rückschritt verhindert werden! Sollte die Schweizer Wirtschaftsgemeinschaft sich auch im nächsten Jahr wieder durch meine Person vertreten lassen, würde ich diese Gelegenheit sehr gerne nutzen und meine Energie und das Wissen in Sachen Klima erneut einbringen.

Weiterführende Dokumente

Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change
http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf

Ergebnisse der COP 7: The Marrakesh Ministerial Declaration und The Marrakesh Accords
http://unfccc.int/documentation/documents/advanced_search/items/3594.php

The Delhi Ministerial Declaration on Climate Change and Sustainable Development
http://unfccc.int/cop8/latest/1_cpl6rev1.pdf

Earth Negotiations Bulletin, A Reporting Service for Environment and Development Negotiations
http://www.iisd.ca/linkages/climate/cop8/

Klimainformationen des BUWAL
http://www.umwelt-schweiz.ch/buwal/de/fachgebiete/fg_klima/index.html